Прокруст в законе,

или Продолжение антисоциальной политики исполнительной власти

Начиная с третьего созыва исполнительная власть под предлогом совершенствования законодательной базы вносит большое количество законопроектных инициатив, проходящих в Думе с большой скоростью благодаря "проправительственному большинству", которые отнюдь не улучшают правовое положение граждан. При этом произносятся слова либо о том, что недостаточно развита правовая база для реализации развития той или иной инициативы правительства, либо о том, что жизненное явление не соответствует норме закона, и вместо того, чтобы модернизировать несовершенный закон, начинают говорить, что жизнь не соответствует закону. Чем не Прокруст в законе? Напомним о действиях Прокруста. Злой великан соорудил "прокрустово" ложе и всех путников, проходящих мимо, он укладывал на это ложе, тому кто был больше ложа, он отсекал лишнее, того же, кто был меньше ложа, он растягивал, пока наконец ему в лапы не попался Геракл, который самого Прокруста уложил в ложе – на этом разбой Прокруста прекратился.

Не сумев сформулировать корректную правовую норму и механизм ее реализации для развития явления, нужного стране и обществу, или сформулировать корректную правовую норму для предотвращения негативных явлений, правительство навязывает свое видение, как мы должны жить, не спрашивая нашего мнения. 

Один из примеров такого "улучшения" – небезызвестный 122-ФЗ (2004 г.), т.н. "монетизация" льгот, хотя правильнее было бы его называть избавление исполнительной власти от обязанности гарантированного финансирования за счет федерального и региональных бюджетов науки, образования, культуры, здравоохранения и социальной поддержки населения.

Свежий пример подобного "улучшения" – это внесенные 6 апреля с.г. два законопроекта, подготовленные депутатами Госдумы М.Л. Шаккумом, А.А. Тягуновым, А.К. Исаевым, Ф.И. Гайнуллиной, В.Д. Горюновым, Н.И. Булаевым: "Об автономных учреждениях" и "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных (бюджетных) учреждений".

В появившихся комментариях на законопроект "Об автономных учреждениях" говорится о положительных и отрицательных правовых нормах законопроекта для существования учреждений науки, образования, культуры, здравоохранения и других организаций социальной сферы исходя из норм самого законопроекта, забывая о существовании второго законопроекта – "О внесении изменений…".

Достаточно прочитать первый абзац пояснительной записки, чтобы понять роль закона: законопроект разработан в соответствии с принципами реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003–2004 годах и на период до 2006 года во исполнение распоряжения Правительства Российской   Федерации от 21 ноября 2003 г. №  1688-р.. Что такое реструктуризация применительно к политике Минфина  и МЭРТа, мы уже научились понимать.

Рассматривать упомянутые законопроекты необходимо совместно, тогда будет совершенно понятна позиция Минфина, направленная на ликвидацию государственных секторов науки, образования, культуры и т.д.

Первое, что бросается в глаза, – это стремление одной правовой формой отрегулировать деятельность столь различных направлений социального комплекса: "в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации функций государства  (муниципальных образований) в области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта" (ст. 2).

Если повнимательнее посмотреть на правовые нормы, существующие в настоящее время в отношении учреждения как вида некоммерческой организации, то значительной разницы с автономным учреждением (АУ) не наблюдается. Но если посмотреть на вносимые изменения в действующее законодательство вторым законопроектом, то мы увидим, что за т.н. увеличением "самостоятельности" учреждения прослеживается явное стремление уйти от гарантий, в первую очередь федерального бюджета, по обеспечению деятельности государственных учреждений – основного источника финансирования науки, образования, культуры, здравоохранения и т.д., так как доходов на финансирование этих сегментов социального комплекса ни у регионов (большинство регионов дотационные), ни тем более у муниципальных образований просто нет. О социальной ответственности бизнеса произносится много слов, но изменений в положительную сторону нет и в ближайшем будущем не просматривается.

Имущественный комплекс автономного учреждения также стал более неопределенным. Так, в ст. 3 говорится об особо ценном движимом имуществе, которое понимается как имущество, без которого осуществление уставной деятельности автономного учреждения будет существенно затруднено. Но в ст. 4 говорится, что автономное учреждение осуществляет, в соответствии с заданиями учредителя и обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию, деятельность по бесплатному или частично платному для потребителя оказанию услуг (выполнению работ).

Сплошные вопросы. Что вначале? Если учредитель учреждает автономное учреждение и утверждает устав, который содержит указание на недвижимое и движимое имущество во исполнение уставной деятельности, то как это соотносится с заданиями учредителя и их обоснованностью? Кто кого страхует? Что означает бесплатное или частично платное оказание услуг применительно к научным организациям?

Вопросы финансирования (ст. 4) также кардинально меняются для АУ: “финансирование деятельности обеспечивается из соответствующего бюджета в форме субвенций, субсидий, государственных внебюджетных фондов и иных источников, не запрещенных законом”.

Объем выделяемых средств неясен, так как предлагается снять с учредителя ответственность за достаточность или недостаточность финансирования.

Вот несколько выдержек из законопроекта.

Статья 298. Распоряжение имуществом учреждения.

1. Частное или бюджетное учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным учреждением за счет целевых средств, выделенных ему собственником.

Автономное учреждение не вправе без согласия собственника распоряжаться недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным автономным учреждением за счет целевых средств, выделенных ему собственником. Остальным своим имуществом автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом.

2. Если в соответствии с законом или учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе, за исключением случаев, предусмотренных законом.

2. Внести в Бюджетный кодекс Российской Федерации следующие изменения:

Статья 41. Виды доходов бюджетов.

4. К неналоговым доходам относятся: доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением доходов от использования имущества, находящегося в оперативном управлении автономных учреждений.

Статья 42. Доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности

1. В доходах бюджетов учитываются:

- средства, получаемые в виде арендной либо иной платы за сдачу во временное владение и пользование или во временное пользование имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, за исключением средств, получаемых в виде арендной либо иной платы за сдачу во временное владение и пользование или во временное пользование имущества, находящегося в оперативном управлении автономных учреждений;

- средства, получаемые от передачи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, под залог, в доверительное управление, за исключением средств, получаемых от передачи имущества, находящегося в оперативном управлении автономных учреждений.

Статья 43. Доходы от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности.

Средства, получаемые от продажи государственного и муниципального имущества, подлежат зачислению в соответствующие бюджеты в полном объеме, за исключением средств, получаемых от продажи имущества, находящегося в оперативном управлении автономных учреждений.

Статья 51. Неналоговые доходы федерального бюджета.

1. Неналоговые доходы федерального бюджета формируются в соответствии со статьями 41–46 настоящего Кодекса, в том числе за счет доходов от использования имущества, находящегося в государственной собственности, за исключением доходов от использования имущества, находящегося в оперативном управлении автономных учреждений, доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти Российской Федерации…

Статья 161. Бюджетное учреждение.

2. Организации, наделенные государственным или муниципальным имуществом на праве оперативного управления, за исключением казенных предприятий и автономных учреждений, в целях настоящего Кодекса признаются бюджетными учреждениями.

3. В смете доходов и расходов должны быть отражены все доходы бюджетного учреждения.

(Таким образом автономные учреждения в отсутствие достаточного финансирования поощряются к сдаче помещений в аренду. – В.Б.)

Статья 176. Предоставление государственных или муниципальных услуг.

В процессе составления бюджета каждому главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств бюджетному учреждению, автономному учреждению устанавливаются задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг в зависимости от цели функционирования конкретного главного распорядителя, распорядителя бюджетных средств, бюджетного учреждения, автономного учреждения, государственного или муниципального унитарного предприятия.

Статья 177. Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг.

2. При составлении проекта бюджета выделение средств конкретному главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств, бюджетному учреждению и автономному учреждению определяется с учетом нормативов финансовых затрат на единицу предоставляемых государственных или муниципальных услуг и задания на предоставление указанных услуг.

5. Внести в Закон Российской Федерации "Об образовании" следующие изменения:

Статья 34. Реорганизация и ликвидация образовательного учреждения.

1. Образовательное учреждение может быть реорганизовано в иную некоммерческую образовательную организацию в соответствии с законодательством Российской Федерации.

 2. При реорганизации образовательного учреждения в форме преобразования, выделения филиала в самостоятельное юридическое лицо, присоединения к образовательному учреждению юридического лица, не являющегося образовательным учреждением, изменении типа государственного, муниципального образовательного учреждения, образовательное учреждение вправе осуществлять перечисленные в его уставе виды деятельности на основании лицензии и свидетельства о государственной аккредитации, выданных соответствующему образовательному учреждению, до окончания срока их действия.

При изменении статуса образовательного учреждения и реорганизации образовательного учреждения в формах, не указанных в пункте 2 настоящей статьи, его лицензия и свидетельство о государственной аккредитации утрачивают силу.

Статья 21. Переходные положения (проект об АУ).

В течение двух лет со дня вступления в силу настоящего Федерального закона решение об изменении типа государственного (муниципального) учреждения принимается с согласия этого государственного (муниципального) учреждения.

В.И.Бабкин,

эксперт Государственной думы